di Piero Calamandrei
[In occasione dell’elezione del dodicesimo presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, ripubblichiamo questo articolo del giugno 1955 in cui Piero Calamandrei, prendendo le mosse dal messaggio al popolo italiano del neopresidente Giovanni Gronchi, delineava le attribuzioni del presidente della Repubblica. A chi ricorda quegli anni non sfuggirà che la non attuazione della Corte costituzionale, del Consiglio superiore della Magistratura e dell’ordinamento regionale rappresentava un pesante vulnus della Costituzione e tuttavia la Democrazia cristiana, con un oblio sistematico dei suoi doveri nei riguardi della Costituzione, faceva di tutto per non dar corso a tali istituti. Calamandrei dal 1948 al 1956 batté con caparbietà su questo argomento insistendo sul colpevole immobilismo costituzionale del partito di maggioranza. Da qui l’importanza del presidente della Repubblica quale custode di una Costituzione programmatica, di una Costituzione, cioè, che avrebbe dovuto indirizzare e prefissare l’iniziativa politica del governo. A noi sembra che tali attribuzioni a tutt’oggi non siano mutate. Il presidente della Repubblica non può essere una figura neutra, un “arbitro”, come l’attuale presidente del Consiglio vorrebbe! Ma poi, arbitro di che cosa? La metafora della politica simile a una partita di calcio, metafora che rivela la pochezza culturale dei nostri politici, non si addice al presidente della Repubblica, che non è chiamato a stabilire chi tra le forze politiche ha vinto e chi ha perso, ma a far sì che quella Carta che è espressione del momento più alto della recente storia del popolo italiano abbia finalmente piena attuazione.]
Chi, dopo aver letto il messaggio del nuovo presidente della Repubblica al popolo italiano, se n’è allarmato come di uno straripamento dai limiti delle attribuzioni presidenziali e come di un’invasione delle attribuzioni di indirizzo politico riservate al governo, ha dimostrato con ciò di non essersi reso conto né di quelle che sono in realtà le funzioni presidenziali nella nostra Costituzione, né del momento di vera e propria “emergenza costituzionale” in cui il messaggio è stato lanciato, come un appello di sos destinato a richiamare l’attenzione di tutti gli italiani sul naufragio che attende la nostra democrazia se continua a navigare con questi dissennati piloti.
La posizione costituzionale del presidente della nostra Repubblica non è paragonabile a quella che secondo lo statuto albertino aveva il monarca, del quale si soleva ripetere che «il re regna ma non governa». Questo principio può esser valido in una monarchia come quella inglese, in cui i poteri del parlamento sono teoricamente sconfinati perché possono arrivare fino a modificare la costituzione con legge ordinaria, e in cui il re, che fonda il suo potere non sulla volontà popolare ma sulla tradizione, si è ridotto sempre più ad essere soltanto un organo figurativo di rappresentanza, senza effettiva ingerenza nelle direttive politiche del governo, che risponde soltanto di fronte al parlamento: tanto che perfino il discorso della Corona è redatto dal primo ministro. Ma nel nostro ordinamento repubblicano il presidente della Repubblica, organo costituzionale avente anch’esso come tutti gli altri la sua unica fonte nella sovranità popolare, è posto al vertice dello Stato non solo come rappresentante dell’unità nazionale, ma anche come custode della Costituzione; com’è dimostrato dal fatto che mentre egli di regola non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, risponde tuttavia personalmente della osservanza della Costituzione e può esser messo sotto stato d’accusa per «attentato» alla medesima (art. 90 Cost.), commesso da lui o dal governo colla sua complicità ed acquiescenza.
Questa funzione di responsabile della vigilanza costituzionale, che la Costituente volle affidare al presidente e di cui oggi tutti i costituzionalisti riconoscono la rilevanza (c’è chi considera il presidente come investito della «suprema sopraintendenza sull’attività degli altri organi costituzionali»; e v’è chi lo definisce come supremo «garante» o «tutore» dell’osservanza costituzionale) è resa importante, anzi indispensabile, dai caratteri tipici che ha la nostra Costituzione: la quale è una costituzione rigida, cioè non modificabile per legge ordinaria del parlamento (e tanto meno, si intende, per atti del governo), ed è una costituzione programmatica, cioè contenente in sé la preventiva e prefissata determinazione di quei supremi indirizzi politici, dai quali i governi che si susseguono al potere non potrebbero deflettere senza tradire la Costituzione. Si aggiunga che la Costituzione è oggi, di fatto, incompiuta: e che in questa situazione di fatto vi è una ragione di più per dare importanza all’organo che ha l’ufficio di controllarne e di stimolarne l’integrale compimento.
Quando si parla di garanzie costituzionali, viene subito in mente la Corte costituzionale: quella Corte costituzionale che dovrebbe esservi e non v’è, e la cui assenza costituisce una delle più sconce e ridicole vergogne della nostra attuale situazione politica. Ma in realtà la Corte costituzionale (anche se ci fosse) non potrebbe esercitare il suo controllo altro che in via successiva, quando l’infrazione costituzionale è già stata commessa, togliendo efficacia agli atti emanati in contrasto colla Costituzione: essa esercita, come dicono i giuristi, un controllo di legittimità costituzionale a posteriori, che può intervenire contro infrazioni costituzionali già compiute, in quanto esse si concretino in atti legislativi contrari alla Costituzione. Ma contro l’inerzia governativa, contro una politica governativa di sistematico oblio dei doveri costituzionali, contro l’immobilismo costituzionale di una maggioranza che si sottrae al dovere di istituire gli organi índispensabili voluti dalla Costituzione per il proprio funzionamento, la Corte costituzionale, anche se ci fosse (e così, in sua vece, l’autorità giudiziaria ordinaria) non potrebbe in alcun modo intervenire.
La funzione di vigilanza e di stimolo preventivo contro l’inerzia costituzionale, o addirittura contro il «sabotaggio» costituzionale del governo, è demandata principalmente, oltre che all’opposizione parlamentare e all’opinione pubblica, al presidente della Repubblica, il quale solo ha la possibilità (informato, come ha il diritto e il dovere di essere, di tutta la vita politica della nazione) di esercitare un efficace controllo costituzionale a priori, non solo rifiutando il suo concorso al compimento di atti legislativi che siano in contrasto colla Costituzione, ma anche sorvegliando e stimolando l’attività politica del governo, per evitare, come dice il Mortati, che si creino disarmonie e divergenze tra essa e il sentimento o le esigenze espresse dal popolo, ed altresì per evitare che la politica governativa si indirizzi per vie divergenti dalle direttive politiche prefissate nella Costituzione.
Bisogna, insomma, rendersi conto che una Costituzione rigida e programmatica com’è la nostra, non solo pone limiti invalicabili al potere legislativo, ma altresì indirizza e prefissa l’iniziativa politica del governo, nel senso che questo non è più libero di dare alla propria politica l’indirizzo che crede, ma è tenuto a contenere questo indirizzo negli argini prestabiliti dalle norme programmatiche della Costituzione e a perseguire gli scopi da questa assegnati. Ora, l’organo che ha in maniera tipica l’ufficio di ricordare continuamente al governo il dovere di restare entro questi argini e di procedere verso quelle mete, è proprio il presidente della Repubblica.
Questo ufficio di richiamo alla fedeltà costituzionale, che può essere meno appariscente e quasi invisibile quando si ha un governo che comprende e rispetta da sé il dovere di osservare la Costituzione, diventa preminente e decisivo in un momento come questo, in cui ormai, per merito dell’attuale governo, l’Italia vive in un clima che si potrebbe chiamare, più che di inosservanza della Costituzione, di ostentata e testarda beffa ai principi fondamentali di essa. Si capisce quindi come il messaggio del nuovo presidente, nel quale si esprime un’onesta ed energica volontà di raddrizzamento del timone costituzionale in un momento in cui la barca governativa segue una rotta che la porta sempre più chiaramente verso le secche dello Stato di polizia, sia potuta apparire a certi benpensanti conservatori come una voce sovversiva. Sì, perché questo è l’assurdo della situazione italiana: che chi si richiama alla Costituzione, fa la figura di essere un sovversivo, che la questura ha l’ordine di tener d’occhio!
Per superare situazioni come questa, la Costituzione dà al presidente dalla Repubblica adeguati poteri. Egli può, intanto, rifiutarsi di autorizzare la presentazione alle Camere di disegni di legge di iniziativa governativa che ritenga contrari alla Costituzione (art. 87, quinto comma), e può rifiutarsi di promulgare una legge incostituzionale rimandandola con messaggio motivato alle Camere per una nuova deliberazione (art. 74). Ma accanto a questi poteri specifici, limitati a una singola legge o a un singolo disegno di legge, il presidente ha il potere generico di intervenire preventivamente a raddrizzare il corso di una politica anticostituzionale, mediante quella facoltà, che gli è riconosciuta in ogni caso, di «inviare messaggi alle Camere» (art. 87 secondo comma); la quale gli è data non per mandare alle Camere espressioni di augurio o di benevolenza o di compiacimento patriottico, ma proprio per ricordare le strade che la Costituzione ha segnato verso l’avvenire al parlamento e al governo. In questo senso si può veramente dire che la Costituzione parla attraverso il presidente della Repubblica: come il Montesquieu diceva che i giudici sono la «bouche de la loi», così si può dire che attraverso l’ammonimento dei messaggi presidenziali parla nel nostro ordinamento la Costituzione: contro ogni smarrimento costituzionale, contro ogni deviazione, contro ogni inerzia, il presidente della Repubblica può essere, se vuole, la viva vox Constitutionis.
Quando, nel recente messaggio, il presidente della Repubblica ha ammonito che è «interesse fondamentale della democrazia» rinnovare la classe dirigente, introducendo nella direzione politica dello Stato quelle masse lavoratrici e quei ceti medi che finora sono rimasti sulla soglia, parlava per bocca sua l’art. 3 della Costituzione, il quale proclama che «è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese». E quando, in quello stesso messaggio, richiamando parole del Pontefice, ha ricordato che non può esservi democrazia e libertà «se l’uomo comune vive col timore di subire l’arbitrio e non perviene ad affrancarsi dal sentimento che egli sia soggetto al buono e al cattivo volere di coloro che applicano le leggi o che come pubblici ufficiali dirigono le istituzioni e le organizzazioni; se si accorge che nella vita quotidiana tutto dipende da relazioni che egli forse non ha a differenza di altri; se sospetta che dietro la facciata di quel che si chiama Stato si cela il giuoco di potenti gruppi organizzati» (parole le quali descrivono al vivo in quale condizione di avvilimento e di mortificazione sono costretti gli italiani per fatto di un governo il cui programma si riassume tutto nel praticare ostinatamente la discriminazione politica), anche qui il presidente della Repubblica non ha fatto altro che lasciar parlare gli articoli della Costituzione che proclamano la pari dignità sociale e l’uguaglianza dinanzi alle leggi di tutti i cittadini, «senza distinzione […] di opinioni politiche» (art. 3), e il pari diritto di tutti i cittadini di accedere ai pubblici uffici (art. 51), e quel dovere di «imparzialità dell’amministrazione» (art. 97) che oggi in Italia è sfacciatamente violato ogni volta che le autorità si ostinano a negare il passaporto a un cittadino perché non ha le stesse idee politiche dell’on. Scelba, o a escludere da un concorso a un pubblico impiego un concorrente onesto e preparato, solo perché non ha la tessera della Democrazia cristiana (o meglio del Partito monarchico o del Msi), o a negare il contributo dello Stato alle colonie estive marine o montane, solo perché i bambini che dovrebbero andarvi sono figli di lavoratori iscritti alla Cgil invece che ad altri sindacati: dividendo così i bambini italiani, secondo le preferenze sindacali dei loro genitori, in due categorie, quelli che sono degni di assistenza e di cure sanitarie, e quelli che, essendo figli di «sovversivi», lo Stato può tranquillamente lasciar morire di tubercolosi!
Contro questa folle politica di discriminazione, che arriva a incrudelire perfino contro l’infanzia e contro la malattia, e a distribuire secondo criteri di parte l’aria delle montagne e il sole delle spiagge marine, la Costituzione ha parlato attraverso il messaggio del nuovo presidente: ed è veramente strano che mentre in quel messaggio si afferma energicamente «la necessità che la Costituzione sia compiuta negli istituti previsti, quali la Corte costituzionale, il Consiglio superiore della Magistratura, l’ordinamento regionale, il Consiglio dell’Economia e del Lavoro, e nell’adeguamento della legislazione e del costume», il governo, che per rimanere aggrappato allo scoglio si affanna a preparare il «rimpasto», non abbia saputo far di meglio che annunciare la creazione di nuovi ministeri, di cui nessuno (al di fuori di coloro che li ricopriranno) sentiva il bisogno, ma non abbia detto una parola sulla Corte costituzionale o sul Consiglio superiore della Magistratura o sull’abbandono della politica delle discriminazioni, proclamata come metodo di governo democratico nel famoso comunicato del 4 dicembre!
A proposito di che c’è da osservare che, in caso di estrema necessità, la Costituzione (art. 88) dà al presidente della Repubblica anche il potere di sciogliere le Camere: tra i casi in cui questo potere può essere esercitato, i costituzionalisti sono concordi nel menzionare il caso in cui appaia la incapacità del parlamento ad esprimere un governo; ma è da ritenere che in una costituzione rigida come la nostra tale potere possa essere esercitato anche nel caso in cui il parlamento non riesca ad esprimere da sé quegli organi che la Costituzione ha prefissato come indispensabili per il suo proprio funzionamento. Se continuasse ancora la commedia del parlamento che non riesce a mettersi d’accordo per nominare i componenti della Corte costituzionale o per istituire il Consiglio superiore della Magistratura, il presidente della Repubblica, per difendere la Costituzione e per non esser complice di questo perdurante attentato contro di essa, non potrebbe far altro che ricorrere alla extrema ratio dello scioglimento anticipato, e appellarsi al paese.
Sembra evidente, dunque, che nella nostra Costituzione il presidente della Repubblica non è un organo di pura cerimonia, che, anche quando si accorge che il governo manda la Costituzione alla rovina, possa rimanere inerte ed agnostico. Il presidente ha l’ufficio di vigilare a che in ogni materia la politica governativa corrisponda alle norme programmatiche della Costituzione; ma vi è poi una materia nella quale il presidente può, più energicamente che in ogni altra, concorrere a raddrizzare la politica governativa: parlo delle questioni che interessano, direttamente o indirettamente, la difesa nazionale. Questo è un punto sul quale l’opinione pubblica non è forse abbastanza informata: il presidente della Repubblica, infatti, non ha soltanto, formalmente, «il comando delle forze armate», ma è anche, secondo la Costituzione (art. 87, comma 9) il presidente di quel «Consiglio supremo di difesa» il quale, secondo le attribuzioni fissate dalla legge 28 luglio 1950 che lo ha istituito in conformità della Costituzione, «esamina i problemi generali politici e tecnici attinenti alla difesa nazionale e determina i criteri e fissa le direttive per la organizzazione e il coordinamento delle attività che comunque la riguardano».
Su tutte le questioni attinenti direttamente o indirettamente alla difesa nazionale, come potrebbero essere quelle concernenti le alleanze militari, l’adozione di certe armi distruttive, la dislocazione delle nostre forze armate fuori del nostro territorio o la concessione di basi militari a forze armate straniere sul nostro territorio, i criteri politici non possono esser fissati dal governo, cioè dal Consiglio dei ministri, ma devono essere prima di tutto deliberati da questo speciale organo supremo, a capo del quale sta il presidente della Repubblica, non il presidente del Consiglio.
Le questioni di questa importanza non si risolvono e non si pregiudicano in colloqui segreti dei quali il pubblico conosce soltanto l’immancabile fotografia finale in cui si vede un bell’inchino del presidente del Consiglio che si prosterna a un amabile sorriso femminile. Anche qui la parola determinante, prima che il parlamento sia chiamato a deliberare, è quella del presidente della Repubblica, viva vox Constitutionis.
Che è poi (è vano tentar di dimenticarlo) la viva voce della Resistenza.
