Le mani sulle città. Le politiche urbane del governo Renzi

di Francesco Biagi

1. L’obiettivo di questo lavoro è analizzare le politiche di intervento del governo Renzi, con un ampio approfondimento intorno alle questioni legate al diritto alla casa e ai nuovi scenari possibili di trasformazione dell’urbano. Prenderemo in esame in modo particolare le disposizioni del «Decreto Lupi» (detto anche «Piano Casa»), ovvero ci concentreremo esclusivamente su quei dispositivi giuridici che guardano – nella congiuntura della crisi economica – all’urbano, cercando di comprendere come i fattori strutturali del modello neoliberista siano rafforzati verso un modello di società sempre più polarizzato. A partire da un’analisi del testo giuridico e dalle ricadute sociali che hanno avuto negli ultimi due anni, decostruiremo le possibili conseguenze di tali politiche sulla dimensione territoriale e urbana in Italia. Le politiche del governo Renzi hanno inasprito o hanno risolto i problemi della crisi economica? Quali le ricadute sui diritti delle persone? Quale ruolo hanno avuto queste scelte politiche nel facilitare operazioni finanziarie volte a trasformare gli assetti urbanistici del territorio?

2. Il «Decreto Lupi», ovvero il decreto legge 47/2014 intitolato «Misure urgenti per l’emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015», ha intrecciato nel medesimo dispositivo giuridico le problematiche sociali attinenti all’emergenza abitativa con l’organizzazione di Expo 2015 a Milano. Due macrotematiche che apparentemente non hanno legami, se non quello di essere regolamentate nel medesimo decreto. È possibile ipotizzare che il legislatore, come spesso è accaduto negli ultimi vent’anni in Italia, abbia unito materie disomogenee per l’abuso di uno strumento legislativo d’urgenza come il decreto legge; tuttavia fermarsi a questa interpretazione significa non comprendere a fondo la volontà politica intrinseca a tale progetto legislativo che, conseguentemente, è assunto anche come progetto di società e di città. Perché un dispositivo giuridico ha congiunto un grande evento come l’Expo di Milano alla drammatica questione sociale del diritto alla casa? Perché il legislatore ha immaginato una legge dove connette regolamenti che riguardano il welfare – per quelle persone che si vedono negate il diritto alla casa a causa di forme di esistenza povere e marginali – con la gestione di uno spazio espositivo mondiale che ha dato ampio spazio alle grandi imprese multinazionali?

La causa principale così come le radici di un simile approccio possono essere intraviste nella categoria sociologica di “città duale”. Saskia Sassen¹, Jordi Borja e Manuel Castells² negli studi che hanno compiuto sul concetto di “città globale” delineano – all’interno del fenomeno della globalizzazione economica neoliberista – una progressiva crescita delle disuguaglianze all’interno dello spazio urbano, le quali portano a una lenta polarizzazione fra gli abitanti frammentando (e quasi conducendo alla scomparsa) la classe media, il soggetto sociale intorno al quale si sono costruite le politiche novecentesche di welfare. Lo spazio urbano è attualmente attraversato da processi di esclusione sociale che si manifestano in forme di dualità spaziali. Da un lato crescono ambienti e strutture che ospitano le nuove élites al potere, dall’altro si collocano gruppi di persone le cui vite oscillano fra situazioni di precarietà e sopravvivenza, fino alla definitiva marginalizzazione.

3. Il fenomeno sociologico che più ha caratterizzato la produzione dello spazio urbano nel quadro della graduale pauperizzazione fin qui descritta è la gentrificazione dei quartieri delle città. Vale a dire la ristrutturazione di diverse zone storiche cittadine poste al servizio del consumo e dell’esposizione spettacolare delle merci; l’esasperazione della rendita fondiaria urbana (valorizzando gli immobili come semplice investimento finanziario nonostante il loro inutilizzo e abbandono); l’espulsione delle classi popolari dal centro cittadino per fare spazio a nuove abitazioni per i ceti medio-alti³. Non vi è di che stupirsi se la polarizzazione urbana emerga anche nella legislazione che configura gli assetti delle città. Progettare una legge che si pronuncia simultaneamente sull’emergenza abitativa e sull’organizzazione di un grande evento svela chiaramente le due velocità che regolano oggi lo sviluppo della vita urbana.

Le misure per fronteggiare l’emergenza abitativa non hanno previsto finora autentici investimenti pubblici, nessun nuovo assetto del welfare per il diritto all’abitare è stato previsto dal Piano Casa Renzi-Lupi. Infatti, è stato delineato un assetto che miscela l’alienazione del patrimonio residenziale pubblico con la possibilità di vendita dell’edilizia popolare attraverso la base d’asta indicizzata dai prezzi di mercato (art. 3) e con la costruzione di «Fondi di garanzia» pubblici che dovrebbero finanziare programmi di edilizia popolare (art. 2). Da una parte, quindi, è stata progettata la svendita dell’edilizia popolare finora posseduta dallo Stato⁴, dall’altra ci si è affidati agli strumenti della finanza per avviare nuovi programmi di edilizia popolare.

La parte però più controversa è l’articolo 5, l’unica norma diventata immediatamente operativa fin dal licenziamento del decreto legge. L’articolo in questione recita nel titolo «Lotta all’occupazione abusiva di immobili», e prevede che «chiunque occupi abusivamente un immobile senza titolo non può chiedere la residenza né l’allacciamento a pubblici servizi in relazione all’immobile medesimo e gli atti emessi in violazione di tale divieto sono nulli a tutti gli effetti di legge». La disposizione punisce, escludendo dal diritto alla residenza e dall’allacciamento ai pubblici servizi, chiunque viva in un’abitazione occupata, e scoraggia chiunque abbia intenzione di occupare un immobile per poter vivere. L’esclusione dalla possibilità di avere una residenza anagrafica è un atto che nega al cittadino un diritto soggettivo garantito dalla Carta costituzionale, rintracciabile anche fra i principi generali che ispirano il nostro ordinamento repubblicano. La residenza è precondizione dell’esercizio di numerosi diritti. I diritti politici: l’iscrizione alle liste elettorali e la possibilità di esercitare l’elettorato passivo sono permessi solamente attraverso il possesso di una residenza. Il diritto alla salute (art. 32 Cost.): la residenza è condizione imprescindibile per ottenere l’assegnazione di un medico di famiglia. Il diritto allo studio (art. 34 Cost.): in quanto è condizione dell’accertamento dell’obbligo scolastico (e la norma lede conseguentemente il diritto a una piena cittadinanza per i bambini che vivono in famiglie con un alloggio occupato).

Non dobbiamo poi dimenticare che la residenza legale in Italia è un requisito per ottenere la cittadinanza, e questa norma colpisce direttamente quei migranti che, non avendo la possibilità economica di pagare un affitto, abbiano occupato un immobile. Inoltre, qualsiasi accesso alle ultime forme residuali di welfare per i più deboli (sussidi, agevolazioni o servizi) presuppone il possesso di una residenza. La residenza, quindi, è legata all’esercizio dei diritti fondamentali della Costituzione. L’art. 2 riconosce i diritti umani inviolabili sia quando si parla di individuo, «sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità» richiedendo l’adempimento «dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale»; l’art. 16 garantisce la libertà di circolare e soggiornare in qualsiasi parte del territorio nazionale. La negazione del diritto di avere una residenza e di fruire delle utenze è in contrasto anche con l’art. 3, ovvero con il compito della Repubblica di «rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese». Infine, l’art. 36 stabilisce «il diritto ad avere un’esistenza libera e dignitosa». Possiamo quindi trarre la conclusione che negare la possibilità della residenza e delle utenze contraddica – apertamente – il diritto all’affermazione della propria esistenza.

4. L’occupazione di un immobile è un atto illegale punito dalla legge, ma deliberare dispositivi penali contro chi adotti lo strumento dell’occupazione per esigenze di sopravvivenza, significa voler risolvere un problema sociale con strumenti punitivi. In secondo luogo, l’art. 5 prevede che chiunque viva in un alloggio pubblico occupato è escluso dalle procedure di assegnazione degli alloggi popolari per i seguenti cinque anni. La marginalità e la povertà non trovano strumenti solidaristici per la loro risoluzione, ma il castigo dell’indigenza vissuta⁵. Nell’attuale congiuntura di crisi economica le opportunità offerte dallo stato sociale diminuiscono sempre più, aumentando invece gli strumenti offerti dall’universo giuridico penale. Al “castigo” introdotto per l’occupante, però, non è data alcuna alternativa. I poveri e i più deboli vengono così espulsi dallo Stato di diritto, privati dell’esercizio della propria cittadinanza.

Saskia Sassen nel suo ultimo lavoro Espulsioni⁶ invita a riflettere sulla disgregazione del modello capitalista novecentesco, delineando l’emergere di un nuovo paradigma fondato sulla radicale esclusione – o meglio espulsione – di numerose fasce di popolazione che, nel secolo scorso, avrebbero invece trovato in loro supporto un adeguato sistema di welfare. Per Sassen stiamo attraversando un vero e proprio trapasso verso un sistema che assume il paradigma dell’espulsione come dispositivo di governo delle questioni sociali più dirompenti nella società. Lo Stato oggi non comprende più, né sostiene, i gruppi di persone più marginali; tuttavia ha assunto dei meccanismi disciplinari che espellono, escludono e stigmatizzano (a livello sociale e spaziale) i gruppi di persone meno abbienti, con l’obiettivo di rafforzare un modello di economia fondato sui processi predatori di privatizzazione dello spazio urbano e delle risorse. Le attuali politiche abitative in Italia sono parte – in realtà – di un progetto globale di economia di governo della popolazione che allontana e abbandona i più poveri e bisognosi. Le città globali infatti sono lo spazio dove questo fenomeno si realizza: da una parte l’alta complessità dell’economia finanziarizzata, dall’altra la brutale semplicità di situazioni di indigenza ed esclusione. Le città globali oggi vivono questa radicale contraddizione fra l’inserimento delle élites di governo nella complessità dell’economia globale e la simultanea – semplice e banale – disumanità delle forme di vita dei gruppi di persone più fragili e precarie. Pertanto il «Piano Casa» del governo Renzi ha fallito come dimostra il recente bilancio delle ricadute sociali di questa legge: dopo quasi due anni dall’approvazione del decreto il diritto all’abitare non è ancora garantito adeguatamente dato che gli sfratti aumentano indiscriminatamente⁷. Recentemente nel mese di maggio a Roma – esempio emblematico dell’emergenza casa – sono stati occupati i Municipi contro i riflessi negativi di questa legge che favorisce l’inasprirsi degli sgomberi e della criminalizzazione delle fasce più deboli⁸.

5. L’articolo 13 riguarda le «disposizioni urgenti per Expo 2015». Come abbiamo visto, a norme fortemente repressive nei confronti del disagio socio-economico, viene associata la regolamentazione del grande evento⁹ che ha attraversato la città di Milano dal 1° maggio fino al mese di ottobre 2015. Due realtà che da una prospettiva sociologica hanno ben rappresentato lo stato dell’arte della crisi oggi in Italia. Due realtà che tratteggiano quale sia il progetto di convivenza urbana pensato dal governo Renzi. Se l’occupazione di una casa è sanzionata duramente con la privazione della residenza e il taglio delle utenze, nelle misure giuridiche per Expo ci addentriamo in una materia ricca di deroghe al «Codice degli appalti pubblici» per quanto riguarda i contratti di sponsorizzazione e le concessioni dei servizi. Nonostante le numerose scoperte di circostanze illecite riguardanti gli appalti non è stata eliminata alcuna deroga del progetto iniziale. Il «Codice degli appalti pubblici» è un regolamento di garanzia progettato per favorire la trasparenza e il rigore negli scambi economici; assistiamo invece a un sistema di progettazione dei grandi eventi che vive il rispetto della legalità come un intralcio per il funzionamento dell’economia e degli investimenti. La scoperta da parte della magistratura di atti illeciti nelle scelte economiche intorno all’Expo è stata la conferma di come il regime delle deroghe favorisca la corruzione e non l’andamento degli scambi economici. Inoltre, le dure misure repressive assunte contro l’emergenza abitativa sono fortemente squilibrate rispetto alla deregulation assunta per le transazioni economiche delle élites del nostro paese. Lo spazio urbano di Milano per mezzo del grande cantiere Expo ha subito un ampio processo di gentrificazione: mentre si costruiscono le strutture per un grande evento (anche con soldi pubblici, visto l’investimento statale di 25 milioni di euro donati al Comune di Milano per far fronte a simili spese), molte persone hanno subito sfratti e sgomberi senza alcuna previdenza sociale pronta a far fronte ai disagi provocati dalla crisi economica. Per sei mesi Milano sarà una grande vetrina commerciale, vero e proprio centro attrattivo di «marketing territoriale»¹⁰ per l’esposizione delle filiere del capitalismo globalizzato.

6. Riprendendo i concetti sociologici di Henri Lefebvre potremmo dire che Milano con Expo ha vissuto una forma di «rappresentazione dello spazio», ovvero lo spazio urbano prodotto dagli architetti, pianificatori e urbanisti è stato intrinsecamente pensato secondo i rapporti di produzione determinati e imposti dal mercato globale. Lefebvre infatti distingue il concetto di «rappresentazione dello spazio» da quello di «spazio di rappresentazione», intendendo con il secondo termine lo spazio «vissuto attraverso le immagini, e i simboli che li accompagnano, spazio degli abitanti e degli utenti. […] È lo spazio dominato, dunque subito, che l’immaginazione tenta di modificare e di occupare. Esso ricopre lo spazio fisico utilizzandolo simbolicamente».¹¹

Lo spazio pubblico non sottomesso alle logiche neoliberali diventa quindi lo spazio dove la società civile rende visibile e promuove le proprie istanze valoriali all’interno di momenti di partecipazione collettiva. Inizialmente esso è spazio dominato, ma entra in un processo di trasformazione concreta nell’immagine reale praticata da chi lo abita e lo attraversa quando rende visibile la propria parola, le proprie istanze sociali. Invece la «rappresentazione dello spazio» non è altro che lo spazio urbano modellato a immagine e somiglianza dei dispositivi del mercato e del profitto. I due concetti vivono una situazione di conflittualità permanente e latente. Inoltre, recuperando il vocabolario sociologico lebfevriano nella nostra analisi socio-spaziale delle conseguenze del «Piano Casa», possiamo evidenziare come la «rappresentazione dello spazio» sia favorita e incoraggiata, a scapito di una forte repressione di chi immagina – con gli strumenti della vertenza politica – la possibilità di ideare e creare uno spazio urbano di vita al servizio dei bisogni delle persone. Le pratiche socio-spaziali infatti non determinano, ma regolano la vita quotidiana: «lo spazio non ha in sé alcun potere, e le contraddizioni dello spazio non sono da esso determinate: sono contraddizioni della società portate alla luce nello spazio»¹². Il grande evento di Expo 2015 infatti ha approfittato delle condizioni sociali della crisi economica per chiedere eccezione, emergenza e deregolamentazione dei dispositivi economici, fino a concepire il lavoro gratuito per 18.500 lavoratori ai quali il lavoro presso gli stand di Expo è stato presentato come l’opportunità di svolgere un tirocinio durante il quale apprendere competenze e poter far conoscere le proprie capacità durante l’esposizione internazionale più grande al mondo¹³.

7. La città oggi è il terreno cruciale all’interno del quale i processi della globalizzazione neoliberale si declinano attraverso strumenti concreti e chiaramente riconoscibili, strutturati su precisi rapporti di forza economico-politici fortemente conflittuali e in costante evoluzione¹⁴. La nostra realtà quotidiana è sempre più legata e determinata da eventi che si originano e prendono forma nella dimensione globale dell’economia neoliberale. Lo spazio urbano è quindi oggi il punto di vista privilegiato per indagare l’intersecarsi dei processi economico-politici globali con le forme di vita prodotte dalla nostra società. La globalizzazione neoliberale si incarna come fenomeno sociale nella produzione dello spazio urbano delle global cities, e si riproduce come pratica discorsiva promotrice di una nuova immagine e di nuovi equilibri sociopolitici fortemente conflittuali e diseguali. È nella città che la complessità dell’economia finanziarizzata assume tratti performativi.

Tuttavia, da parte delle élites più ricche e detentrici di questa rivoluzione dall’alto, vi è la chiara necessità di generare e promuovere un’immagine vincente e accattivante di questo nuovo assetto urbano, infatti, per attrarre risorse e vantaggi nell’arena della competizione globale, è necessario strutturare un autentico «governo dell’immagine»¹⁵. La costruzione dell’immaginario urbano attraverso i molteplici dispositivi pubblicitari di marketing impone una nuova geografia che si erge a essere l’unica egemone. La retorica discorsiva che ha pervaso nella Milano dell’Expo è quella di un luogo di successo e di opportunità per i giovani capace di riscattare l’Italia dalla morsa della crisi in corso. Nulla di più falso. La promozione di un grande evento come l’Expo è stato solamente l’opportunità per la costruzione di nuove opere infrastrutturali, infatti la città è stata rimodellata secondo gli assetti di potere stabiliti dalla crisi in corso. Il coinvolgimento di una moltitudine di giovani, i processi di mobilitazione di forze per ridare a Milano nuovi orpelli economico-sociali hanno eluso la cruda realtà del lavoro gratuito. L’immagine efficiente, incantevole e suggestiva dell’Expo è stata promossa come circostanza “democratica” offerta per tutti.

Il limite più evidente di una politica urbana basata sul grande evento si evidenzia in un approccio evenemenziale alle forme di socializzazione e sviluppo urbano proposte alla città. Il progetto urbano subisce un processo di «festivalizzazione»¹⁶, ovvero la rincorsa ciclica al marketing secondo le occasioni che si è capaci di intercettare, privandosi della possibilità di progettare in maniera integrata, coerente e globale la produzione dello spazio in cui si vive. Vi è una continua condanna alla perenne rincorsa competitiva di eventi analoghi, che permettono di esibire – come in una “vetrina” – la propria tradizione storica e le peculiarità culturali, artistiche e naturali della città; scrive Agostino Petrillo: «la rincorsa ai grandi eventi finisce per ridursi all’esaltazione del proprio campanile rispetto agli altri, alla presentazione di una cartolina di città in grado di schiacciare altri potenziali contendenti»¹⁷. Si costituisce quindi un’abitudine che insegue perennemente il grande evento senza la serietà di sviluppare quotidianamente (e secondo le esigenze della collettività) le proprie politiche urbane. La città è sottomessa alle esigenze degli interessi economico-finanziari che hanno come unico obiettivo il profitto immediato, disinteressandosi delle sorti presenti e future. La politica urbana complessiva non potrà mai interessare seriamente degli investitori di passaggio, quindi il vero dilemma è pensare e progettare lo spazio urbano di una città “nonostante e oltre” i grandi eventi. L’interrogativo – molto più difficoltoso – riguarda quali politiche adottare affinché esse abbiano una continuità e una sostenibilità per il bene collettivo (evitando almeno di inasprire l’esclusione e la disuguaglianza già presente).

Con la nascita dei processi di globalizzazione economica, per mezzo della rapida diffusione della tecnologia, i grandi eventi come l’Expo hanno iniziato ad affrontare il problema della sostenibilità ambientale, senza però essere capaci di mettere in discussione le contraddizioni e i limiti del modello neoliberale¹⁸. La massima con la quale è stato pubblicizzato Expo è «Nutrire il pianeta, energia per la vita»¹⁹, avendo ideato numerosi stand che tratteranno temi come l’alimentazione, l’educazione ambientale e l’innovazione tecnologica che riduce l’impatto umano sul pianeta. Queste tematiche non solo sono in forte contraddizione con il concepimento dell’organizzazione logistica e urbana dell’evento, ma contemplano anche interlocutori (fra imprese e società multinazionali) di dubbia coerenza, come Monsanto, molto contestata dai movimenti contadini del sud del mondo per l’imposizione della monocoltura, di prodotti ogm, e per la repressione delle istanze sindacali.

8. David Harvey – in La crisi della modernità²⁰ – ha messo in luce come dagli anni ottanta le politiche di governo urbano si siano progressivamente orientate verso forme di imprenditorialismo e business avendo come unico obiettivo quello di creare condizioni favorevoli per attrarre profitti (imprese, turismo e investimenti di diverso tipo), tutto ciò a detrimento delle politiche di redistribuzione, che avevano invece caratterizzato la crescita delle città in epoca fordista. Non solo l’erosione dei diritti del lavoro riporta l’occupazione a forme di sfruttamento ottocentesche, ma anche le città, le abitazioni e più in generale gli spazi di vita delle classi medie e popolari peggiorano per la mancanza di un progetto emancipativo e includente nella gestione dell’urbano. Marginalizzazione e stigmatizzazione dei meno abbienti vanno di pari passo con la promozione di un’idea di città-vetrina, al servizio dell’esposizione del fascino perverso dei prodotti del capitalismo globale. I centri urbani attraverso i processi di gentrificazione sono sempre più modellati secondo standard precostituiti che l’antropologo francese Michel Agier ha chiamato «città generica»²¹. Generica perché ritrovabile dappertutto, un modello di città omogeneizzato, che viene applicato sistematicamente per sottomettere i luoghi di vita alla circolazione spettacolare delle merci e dei consumi. Lo spazio urbano viene così sottoposto a processi di mercificazione basati sull’azione descritta da Henri Lefebvre come «urbanistica dei promotori di vendita»²², in cui prevalgono – quindi – le logiche neoliberiste di mercato, trasformando le città in un prodotto attraente e desiderabile per i capitali e per i grossi gruppi finanziari. All’interno di questo processo il valore di scambio dello spazio si impone in modo autoritario sul valore d’uso della cittadinanza, la quale è radicalmente esclusa da ogni processo decisionale. La valorizzazione speculativa di molti spazi abbandonati o chiusi a causa della crisi economica assume proprio questa matrice: non i bisogni dei cittadini, nessuna progettazione urbanistica partecipata, ma l’imposizione di luoghi che permettono profitto economico a prescindere dalla loro utilità e sensatezza.

9. Per considerare – al contrario – lo spazio urbano dal punto di vista dei bisogni sociali e collettivi è necessario cambiare paradigma sulla concezione delle città: non più luoghi da porre sul mercato azionario, ma spazi che sono attraversati dall’interazione fra le persone. La città si caratterizza in modo particolare per mezzo di chi la vive e attraversa. L’attuale produzione dello spazio urbano, invece, è completamente sottomessa alle logiche di valorizzazione neoliberale, infatti scrive David Harvey che «la qualità della vita urbana, e la città stessa, sono diventate una merce riservata a coloro che hanno i soldi, in un mondo in cui il consumismo, il turismo, l’industria della cultura e della conoscenza, così come il perenne ricorso all’economia dello spettacolo, sono diventati i principali aspetti dell’economia politica urbana»²³. Negli anni sessanta Lefebvre conia il concetto di «diritto alla citt໲⁴, intravvedendo una possibile risposta ai processi di accumulazione ed espropriazione che la proprietà privata e la rendita finanziaria attuano sulla città nelle società modellate da un capitalismo più maturo. Oggi, al contrario, svariati movimenti sociali e numerose rivolte trovano in quella idea legittimazione, riconoscimento e dignità. L’autore ha concepito questa categoria sociologica ipotizzando le differenti possibilità di lottare e intraprendere una battaglia politica per il diritto a cambiare e reinventare lo spazio urbano in modo più conforme ai desideri e ai bisogni sociali, in modo particolare dei più deboli e oppressi.

Questa categoria interpretativa delle controcondotte che tentano di frenare la rapacità del modello imposto dalla città neoliberale, si delinea come un esercizio comune che una collettività deve intraprendere per rivendicare uno spazio emancipatorio nei processi di urbanizzazione del territorio. Al giorno d’oggi – nel pieno della crisi finanziaria – cittadini, gruppi sociali e movimenti ritrovano identità e senso per il loro agire politico nel termine coniato da Lefebvre. La città è tale non solo per una conformazione geografica o urbanistica, ma per la costruzione comune tessuta dagli abitanti. Il diritto alla città diviene quindi la chiave di volta per frenare i processi di spoliazione, ma anche per ritessere e reimmaginare la città che vorremmo. Il diritto alla città è quell’ideale che riconnette i desideri e i bisogni sociali alla loro concreta praticabilità.