Ancora niente riforma dell’ordinamento giudiziario militare

Da tempo si discute di riforma della giustizia militare; da qualche anno, in particolare, di riforma del suo ordinamento giudiziario. C’è anche chi collega la questione a un eventuale aumento della giurisdizione, specialmente sui crimini internazionali. Questa ipotesi, sconsigliabile per vari motivi, al momento sembra accantonata; ma la riforma ordinamentale ha un rilievo autonomo e va presa in considerazione.

La legge n. 71 del 2022 ha delegato il Governo a intervenire con decreti legislativi, prevedendo fra l’altro: l’applicazione al Consiglio della magistratura militare (Cmm) delle disposizioni previste per il Consiglio superiore della magistratura (Csm) «in quanto compatibili»; l’aumento dei componenti eletti da due a quattro; l’equiparazione dei magistrati militari a quelli ordinari «per quanto compatibile». La delega è stata finalmente esercitata: vediamo qualcosa del percorso e dell’esito.

Ad agosto 2022 è costituito al Ministero della difesa il Gruppo di studio per l’allineamento normativo formale e sostanziale dell’ordinamento giudiziario militare con la riforma dell’ordinamento giudiziario ordinarioⁱ. Sempre in vista della decretazione delegata, il presidente dell’Associazione nazionale magistrati militari (Ammi) a settembre invita i soci a fare suggerimentiⁱⁱ.

Poi il Gruppo di studio produce uno schema di decreto legislativo, completo di relazione illustrativa, e una relazione. Quest’ultima spiega che lo schema prevede: l’istituzione degli aggiunti nelle procure militari; l’equiparazione delle funzioni del procuratore generale militare in Cassazione a quelle del procuratore generale aggiunto; l’aumento da due a quattro degli eletti al Cmm; modifiche interne al Cmm per le attività consiliari; una deroga al divieto quadriennale di attribuzione di posti direttivi o semidirettivi agli eletti al Csm uscenti (per il Cmm, il Gruppo propone un solo anno)ⁱⁱⁱ. Come si vede, alcune cose ricalcano la delega e altre no. Non risulta che sia preso in considerazione alcun suggerimento di soci dell’Ammi diversi dagli appartenenti al Gruppo e dai magistrati sentiti.

Lo schema proveniente dal Gruppo contiene effettivamente la deroga favorevole alla carriera degli eletti uscenti dal Cmm. Contiene anche l’equiparazione del procuratore generale militare in Cassazione al procuratore generale ordinario aggiunto, con un intervento sul codice dell’ordinamento militare; la relazione illustrativa chiarisce: «Con la specificazione apportata dalla norma […] è definitivamente equiparata la posizione giuridica – e di conseguenza economica – delle due funzioni»^iv; nello stesso schema c’è anche un intervento sulla copertura finanziaria, ma la relazione illustrativa precisa che nulla è innovato^v. È difficile capire se davvero quella equiparazione sia senza effetti; se è così, è impossibile afferrare il motivo per proporla.

Dopo il lavoro del Gruppo di studio il Governo formula il proprio schema di decreto legislativo^vi. Fra l’altro, recepisce la norma favorevole alla carriera degli eletti uscenti dal Cmm, ma non quella sul procuratore generale militare in Cassazione. A corredo dello schema governativo c’è l’Analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR), in cui si legge: «Indicatore: grado di soddisfazione dei magistrati militari sull’operato del Cmm nella nuova composizione»^vii. L’autogoverno è per il bene della giustizia e delle parti nel processo; qui, invece, conta la soddisfazione dei magistrati. Ma l’AIR forse è stata scritta di fretta: dice che «l’intervento regolatorio non recepisce direttive europee»^viii, mentre la questione del numero degli eletti, come vedremo, dipende proprio da norme eurounitarie.

Il Cmm rende un parere motivato^ix. La delibera passa col solo voto contrario del vice presidente David Brunelli, relativo al fatto se gli eletti debbano continuare anche a far servizio nei loro uffici, oppure svolgere solo il mandato (cd. «fuori ruolo»): il Cmm è per il fuori ruolo, lo schema governativo è contrario.

A dicembre 2023 le Camere svolgono audizioni informali^x. In tutto sono sentiti undici giuristi fra cui sei magistrati militari, alcuni più volte. Il 19 dicembre il Senato dà parere favorevole allo schema del Governo, con due osservazioni: è ragionevole che gli eletti restino in ruolo; gli eletti devono essere in misura paritaria giudicanti e requirenti. Alla Camera, invece, il parere è previsto entro il 7 gennaio di quest’anno; il 10 gennaio compare sul sito la notizia che c’è, favorevole con osservazioni, ma l’atto non è consultabile^xi.

Infine lo schema del Governo diventa il decreto legislativo n. 8 del 2024, senza modifiche sostanziali rispetto al testo sottoposto agli organi parlamentari. Per ciò che qui interessa, i magistrati eletti al Cmm passano da due a quattro e restano in ruolo, sono istituiti gli aggiunti nelle procure e c’è la deroga sul divieto di posti direttivi o semidirettivi per gli eletti uscenti, col termine di un solo anno.

Già questi passaggi macchinosi e questo esito danno alla riforma un inizio distorto; alcune cose erano già nella legge delega senza bisogno di precisazioni, altre sono arrivate stentatamente, con una discussione asimmetrica e non del tutto verificabile. Ma per rendersi conto meglio delle questioni, bisogna riepilogare la situazione della giustizia castrense^xii.

Con due interventi normativi, nel 2007 e nel 2009, le nove sedi giudiziarie sono state ridotte a tre e il ruolo organico dei magistrati è stato ridotto a 58 unità; il Cmm è stato ridotto, da nove componenti, prima a sette e poi a cinque. Questo assetto è stato trasfuso nel codice dell’ordinamento militare, su cui il decreto legislativo va a incidere. Ricordiamo che la giustizia militare applica la stessa procedura di quella ordinaria, su un insieme di reati ben diverso per peso e quantità. È di fondamentale importanza il fatto che l’organico dei magistrati militari sia centosettanta volte più piccolo di quello dei magistrati ordinari.

In linea teorica si vorrebbe un’equiparazione fra i magistrati militari e quelli ordinari, quanto a stato giuridico, trattamento e carriera; per vari motivi, però, l’equiparazione non è completa e non lo diventa neanche con questa modifica. Qui ci limitiamo a considerare l’autogoverno e l’indipendenza.

La giustizia ordinaria ha un pilastro nella Costituzione, che per il Csm prevede due terzi di magistrati eletti; la giustizia militare non ha una garanzia costituzionale così solida: il Cmm è stato istituito con legislazione ordinaria. Sino a gennaio 2024 la normativa prevedeva cinque componenti, dei quali solo due eletti; adesso, come abbiamo visto, i componenti diventano sette e gli eletti quattro. La situazione è migliorata, ma c’è da chiedersi se i problemi siano stati davvero risolti.

Sul punto bisogna tener conto di cosa chiede l’Europa, e in particolare di come si esprimono la Corte di giustizia dell’Unione europea, il Consiglio d’Europa, il Consultative Council of European Judges (CCJE), la Commission for Democracy through Law (Commissione di Venezia) e lo European Parliamentary Research Service (EPRS) del Parlamento europeo: per i consigli occorre una composizione togata – riferendosi ai magistrati eletti, non ai componenti di diritto – integrale o di larga maggioranza («substantial majority»). Già nella Relazione sullo Stato di diritto 2022 si è preso atto della promessa di riforma della giustizia castrense in Italia^xiii; ma l’esito della recente decretazione è incongruo.

La proporzione fra laici e togati è inadeguata e disallineata rispetto al Csm. Sul totale, i togati eletti sono appena in maggioranza, senza «substantial majority»; considerando i membri non di diritto, la componente laica è di un quinto invece che di un terzo. Sarebbe certo un eccesso di forma, notare che i numeri dei togati eletti al Csm (20 su 33) e degli eletti al Cmm (4 su 7) corrispondono a frazioni diverse (140/231 e 132/231); è di sostanza, però, che al Cmm gli eletti siano troppi rispetto alla componente laica e troppo pochi sul totale.

Come prima, l’unico laico nel Cmm, il vice presidente, è scelto d’intesa fra i presidenti delle Camere, mentre i laici nel Csm sono nominati dal Parlamento in seduta comune. Per la giustizia militare nella nomina sono coinvolte due persone, non collegi parlamentari, e l’inconveniente non è stato risolto. La scelta senza dibattito è aggravata dal clima di radicalizzazione politica: la maggioranza sceglie fra i suoi i presidenti delle due Camere.

Si viene da due consiliature anomale. Di norma il Cmm dura in carica quattro anni, ma la consiliatura iniziata nel 2013 durò fino al 2019, perché nel 2017, eletti i togati, non veniva nominato il laico. La consiliatura finalmente iniziata nel 2019, in scadenza nel 2023, è stata prorogata due volte con decreti-legge, proprio per fare la decretazione prevista, e la conversione della prima proroga ha visto anche una lettera severa del presidente della Repubblica^xiv. Se si guarda a cosa è successo dal 2007 a danno della componente togata elettiva e dell’alternanza, il Cmm è da molto tempo diverso dalle previsioni originarie e ha avuto solo due consiliature in undici anni, un periodo quasi sufficiente a contenerne tre. Uno stato di eccezione interminabile.

Vanno considerati alcuni tratti della magistratura che esercita la giurisdizione castrense. Per esempio. I magistrati militari hanno un regime più favorevole di quelli ordinari, rispetto alle attività estranee a quelle dell’ufficio di appartenenza; per la magistratura ordinaria, oltre all’ordinamento giudiziario, vige la circolare del Csm n. 22581 del 2015, che vieta del tutto incarichi nella giustizia sportiva e nelle scuole private di preparazione a pubblici concorsi e alle professioni legali^xv. Invece, quanto agli incarichi nella giustizia sportiva, ricevono addirittura l’apprezzamento del Cmm per il conferimento di funzioni direttive^xvi. Eppure il Cmm, nel parere sullo schema governativo, ha osservato che al Csm gli eletti vanno fuori ruolo e ha invocato una «tendenza osmotica della magistratura militare a quella ordinaria»^xvii. Per assecondare questo è ben più importante, rispetto al fuori ruolo, che tutti i magistrati militari siano davvero equiparati a quelli ordinari. L’osmosi non può essere su misura.

I posti direttivi e semidirettivi, già consistenti, con gli aggiunti nelle procure sono aumentati. Sul punto il Cmm ha espresso soddisfazione: «Un valido ausilio per assicurare un ottimale funzionamento degli uffici giudiziari militari requirenti di primo grado»^xviii; in realtà il numero dei magistrati non aumenta, perché per ogni aggiunto viene soppresso un sostituto. Vediamo il risultato complessivo. Fra giudicanti, requirenti e sorveglianza, in primo grado, in secondo e in fase di legittimità, i magistrati con funzioni direttive o semidirettive sono 19 su 58. Se si aggiungono i quattro eletti al Cmm, i due in servizio presso lo stesso Cmm per dirigere la segreteria e quelli con altre funzioni centrali o associative, si scopre che più della metà dei magistrati militari ha una di queste cariche. All’apparenza, molta condivisione, quindi una presenza nel ruolo sociale effettiva e ragionata. Ma è davvero così?

Fra i magistrati militari sono numerosi quelli che hanno un familiare o più di uno nella struttura. I legami affettivi vanno rispettati, ma è opportuno considerare i Principi di Bangalore (Bangalore Principles of Judicial Conduct), riconosciuti nel 2006 dall’ECOSOC, United Nations Economic and Social Council, come sviluppo dei Basic Principles on the Independence of the Judiciary approvati dall’Onu nel 1985; nell’iter del recente decreto legislativo i Principi di Bangalore, che comprendono integrity e propriety, non sono stati esaminati.

La ristrettezza della struttura si concilia a fatica con l’indipendenza perché personalizza troppo i rapporti fra colleghi e allo stesso tempo impedisce che si diversifichino. Si formano microgruppi carichi più di legame emotivo che di orientamento programmatico; il contrario di ciò che giova all’autogoverno e alla pratica della libertà. Vale ciò che Piero Calamandrei scrisse, su altre misure, nel 1945:

«La libertà di uno dipende scambievolmente dalla libertà degli altri, e […] l’autonomia propria non può essere assicurata che dal rispetto, che è limitazione reciproca, delle autonomie altrui. Il principio centrale della democrazia più che nella libertà sta nella solidarietà: nella “interdipendenza” piuttosto che nella indipendenza»^xix.

Si verificano passaggi di magistrati militari a incarichi governativi, con modalità e intensità superiori al fenomeno nella magistratura ordinaria. Per esempio a fine 2022, col gabinetto Meloni, in poche settimane due magistrati militari, uno presidente dell’Ammi e l’altro suo immediato predecessore nella presidenza, hanno ricevuto incarichi e sono andati fuori ruolo.

Il vice presidente del Cmm David Brunelli, adesso uscente, nel 2022 ha proposto, per risolvere i problemi della giustizia penale in genere:

«Aboliamo i Tribunali di piccole e anche quelli di medie dimensioni, formando poche cittadelle giudiziarie, facilmente raggiungibili, e popoliamole di (molti) magistrati che fra loro non si conoscono e che gli avvocati neppure conoscono (dato il numero elevato)»^xx.

I magistrati militari si conoscono tutti, le sedi sono poche, perciò spesso distanti dal luogo del fatto giudicato, e c’è un gruppo di avvocati assidui. Lo stesso Brunelli, in un convegno, ha descritto una situazione «irrazionale e poi fortemente penalizzante rispetto al perimetro ideale di una giurisdizione che possa dirsi tale, che possa lavorare con efficienza»^xxi. Nel 2023 il vice presidente, esprimendo la sua contrarietà al fuori ruolo, ha osservato fra l’altro che, se davvero il magistrato fosse esposto a condizionamenti per i rapporti coi colleghi, lo sarebbe a prescindere dall’esercizio delle funzioni nel suo ufficio, «soprattutto in un contesto di persone così ristretto come quello della magistratura militare»^xxii; ancora una volta ha preso atto della realtà. Sentito al Senato, Brunelli ha riepilogato le sue posizioni aggiungendo: «Scusate questo piccolo sfogo, ma dopo un po’ di tempo era necessario»^xxiii. Deve proprio averne viste troppe.

La necessità di essere esigenti, in fatto di indipendenza dei magistrati militari, è ribadita dal caso dell’Armadio della vergogna, col suo peso storico. Eppure, all’apertura dell’anno giudiziario militare 2024, il procuratore generale militare in appello, osservando che fra i paesi membri di Eurojust ci sono aspettative sull’Italia, in tema di crimini di guerra, ha aggiunto:

«[Della sua legislazione penale militare, l’Italia ha] concretamente e incisivamente fatto uso anche in tempi recenti in occasione dei numerosi e complessi procedimenti di indagine e processi nei confronti di criminali di guerra nazisti sfuggiti in un primo tempo alla giustizia penale militare del dopoguerra e poi giudicati successivamente negli anni Novanta e Duemila»^xxiv.

È da escludere che una vicenda gravissima – mezzo secolo di insabbiamento, poi una ventina di dibattimenti e tre condanne eseguite – possa sembrare quasi un merito della struttura.

Concludendo. È bene che ci sia stato un intervento legislativo, grazie a una delega decisa durante il governo Draghi e seguita dal governo Meloni con qualche timidezza. L’intervento però è insufficiente: in questa riforma mancata ci sono più vantaggi per i magistrati militari che per la giustizia. È anche deplorevole che il dibattito, ampio per quantità, sia stato così angusto per qualità. Ci si è concentrati su alcune cose, soprattutto sul fuori ruolo, e sono state accettate o date per scontate novità gradite ma senza effetti positivi per la cittadinanza, come l’istituzione degli aggiunti e la riduzione a un anno del divieto di certi uffici per gli eletti uscenti. Alcuni magistrati, sentiti alle Camere, hanno segnalato che la nuova consiliatura dovrà prendere decisioni importanti; ma queste segnalazioni sono cadute nel vuoto.

Nell’insieme lo schema governativo, il parere del Cmm e i lavori delle Camere non si sono occupati più in generale, a fondo, dello statuto giuridico dei magistrati militari. Eppure era veramente in gioco l’avvenire, e non solo per la struttura. Chi veste la divisa si adegua a un modo di fare, di esprimersi, di vivere vicinanze e conflitti, oppure a un altro; sfumature e stili professionali dei magistrati che interpretano i codici militari – datati 1941 e firmati da Mussolini – possono avere conseguenze. Le funzioni e lo statuto di poche decine di toghe influiscono sulle persone alle armi e quindi anche sui civili che entrano in contatto con loro.

Va detto che il termine per la decretazione legislativa è ancora aperto e che si può rimediare.